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新污染物治理是全球环境治理的前沿挑战，我国通过制度创新与规则重构，构建了“源头防控—过程监管—末端治理—协同推进”的全链条治理体系。本文结合立法设计与管理实践，探讨在法规与政策协同视域下，坚持风险预防、污染者负担、协同治理等原则在新污染物治理中的应用，分析动态清单制度、全生命周期监管、经济激励机制等制度工具的实施路径，提出应对科学不确定性、责任认定难题和高昂执行成本的解决方案，从而为全球新污染物治理提供中国经验。
【关键词】新污染物治理；风险预防；协同治理；污染者负担；全生命周期监管；生态环境法
在当今全球环境治理的大格局下，新污染物治理已成为极具挑战性的关键前沿领域。2025年《政府工作报告》提出，加强新污染物协同治理和环境风险管控[1]。自2022年起，新污染物治理已连续四年被郑重写入《政府工作报告》，这一持续的关注与强调，足以凸显其在国家环境治理战略布局中的重要地位。
随着全球工业化进程不断加速，化学品产业也迅猛发展，如今全球塑料制品产量已突破4亿t大关[2]。在庞大的化学品生产与使用体系中，新污染物悄然滋生。我国是世界上最大的化工产品生产国和消费国，根据《全球化学品展望II》，我国化学品销售额约占全球的40%，预计2030年将达到50%。生态环境部曾对1万余种具有明确标识的在产在用化学物质进行调查, 发现具有持久性、生物累积性、致癌、致突变、生殖毒性的高产量有毒有害化学物质达600余种[3]。与此同时，微塑料在海洋沉积物中的检出率居高不下。微塑料作为一种新兴的污染物，广泛存在于海洋生态系统中，对海洋生物乃至整个海洋的生态平衡都构成了巨大威胁。以上问题凸显了新污染物治理的紧迫性。
本文以法规与政策协同为独特切入点，深入探讨如何通过法律规范与管理工具的有机耦合，实现新污染物治理从传统的“末端治理”向更为科学有效的“风险预防”范式的转型。这一转型不仅对于提升我国环境治理水平意义重大，更将为维护公众健康筑牢坚实的防线，为全球环境治理贡献中国经验。
新污染物是指那些新近被发现或开始受到广泛关注的污染物，它们具有生物毒性、环境持久性和生物累积性等特性，极易引发生态环境风险和人体健康风险[4]。然而，目前新污染物尚未被纳入常规的管理体系，现有的管理措施也不足以有效防控其带来的风险。在国际上，持久性有机污染物、内分泌干扰物、抗生素、微塑料等都属于被广泛关注的新污染物范畴[5]。
与人们熟知的常规污染物相比，新污染物有诸多显著特点。一是危害极为严重，新污染物一旦进入生态环境或人体，可能会对生态系统的平衡以及人体的正常生理机能造成难以逆转的破坏。二是风险具有隐蔽性，新污染物可能在环境中长时间存在而不被察觉，只有经过一段时间的积累或者借助特定的检测技术才能被发现。三是不易降解，新污染物在环境中存续时间极长，持续对环境和生物产生危害。新污染物来源广泛，工业生产和日常生活用品使用都可能成为其产生的源头，这也导致其减排替代的难度极大[6]。同时，新污染物的治理涉及化工、环保、卫生等多个领域，防治工作复杂，成为当前制约大气、水、土壤环境质量持续深入改善的“新难点”。
在现代风险社会的情境下，生态环境风险是典型的风险类型，其中由化学品生产和使用导致的新污染物环境风险更是给社会系统带来巨大冲击，进而形成生态风险的社会化。新污染物的风险社会化主要体现在以下3个主要方面。
人类在化学物质的生产使用过程中，必然会产生导致生态环境和人体健康损害的风险，这种风险的存在不以人的主观意志为转移。随着科学研究的不断深入，新污染物损害人体机能的可能性被不断放大，新污染物损害风险具有现实性。例如，一些持久性的有机污染物，如多氯联苯（PCBs），在过去的工业生产中被广泛使用，尽管后来人们逐渐认识到其对环境和人体健康的危害并停止生产，但它们在环境中仍然长期存在。研究发现，PCBs能够干扰人体的内分泌系统，影响生殖和发育功能，甚至可能诱发癌症。而且，其具有环境持久性，在自然环境中难以降解，会通过食物链不断累积，对生态系统和人类健康造成持续的威胁。
新污染物具有迁移性等特征，其影响范围涵摄自然、经济和社会系统。以微塑料为例，其可以随着大气环流、水流等自然因素在全球范围内迁移。在海洋中，微塑料不仅会被海洋生物摄入，影响海洋生物的生长、繁殖和生存，还可能改变海洋生态系统的结构和功能。从经济角度看，微塑料污染可导致渔业资源减少、渔业产品质量下降，从而给渔业经济带来巨大损失。从社会层面看，微塑料污染引发的食品安全问题也会引起公众的担忧，影响社会稳定。
新污染物由于具有环境风险隐蔽性特征，其造成的实质损害往往是长期积累的结果，一旦新污染物超过生态环境所能承受的阈值，便容易出现“由环境引发的社会风险”。例如，微塑料通过食物链进入人体，可能导致内分泌失调和免疫系统下降。微塑料首先会被海洋中的浮游生物误食，然后随着食物链的传递，逐渐在更高营养级的生物体内累积。人类位居食物链的顶端，通过食用受污染的海产品摄入微塑料。微塑料的长期累积可能会影响人体激素的正常分泌和调节，进而导致内分泌失调。同时，微塑料还可能对人体的免疫系统产生负面影响，降低人体的免疫力，增加患病风险。此外，新污染物的迁移性和持久性使其影响范围广泛，可能引发环境风险的社会化，即环境风险向社会风险演化。
风险预防原则是新污染物治理的核心法治逻辑之一。在法治层面，这一原则有着深刻的体现。一方面，在新污染物环境风险管控的对象上，要有整体性思维和全局性视野。新污染物并非单一的物质，而是多种有毒有害物质的集合。如果仅对部分要素进行治理，无法将治理效果推及整体，只有立足整体展开治理，才可以促进系统内部各要素的优化。整体性思维要求新污染物治理立法超越仅关注某一类化学物质或者环境要素的局部视野，采用关注新污染物整体以及不同污染物之间相互作用关系的整体性视野。另一方面，在新污染物环境风险管控环节上，要坚持全生命周期风险管控的理念。新污染物的环境风险贯穿化学物质生产、加工使用、消费、废弃的全过程。控制新污染物环境风险需要关注化学物质全生命周期不同阶段的不同形态，包括产品形态和排放进入环境后的污染物形态，须以系统观念对新污染物实施全过程的风险管控[7]。根据风险预防原则，即使科学证据尚未完全确证新污染物的危害性，亦应采取预防性法律措施。在立法设计上，应实施动态清单管理，通过定期更新《重点管控新污染物清单》，确保对新污染物的及时管控。通过不断跟踪科学研究的最新成果，将新发现的具有高风险的新污染物及时纳入管控名录，对其生产、使用、排放等环节进行严格监管。
在管理实践层面，环境风险评估模型（如QSPR模型）和大数据监测平台成为实现量化风险等级和进行实时预警的重要工具。环境风险评估模型能够根据化学物质的物理化学性质、环境行为等因素，预测其在环境中的潜在风险，为风险管控提供科学依据。大数据监测平台则可以实时收集环境中的各种数据，包括污染物浓度、气象条件等，通过对这些数据的分析和处理，实现对新污染物风险的实时预警，及时发现潜在的环境风险，为采取相应的防控措施争取时间。
污染者负担原则是新污染物治理中的重要原则，其要求污染者承担污染治理成本。从法理角度来看，造成环境污染的单位或者个人应当按照“谁污染，谁治理”的原则承担治理与修复的主体责任。在法律制度设计上，环境税、生态修复保证金等制度通过外部成本内部化，以强化企业责任。企业在生产和使用全氟和多氟烷基物质（PFAS）时，需要考虑税收成本，从而促使企业采取更加环保的生产技术和措施，减少PFAS的排放。生态修复保证金制度则要求企业在建设可能产生新污染物污染的项目前，应缴纳一定数额的保证金。如果企业在项目运营过程中造成了环境污染，保证金将用于环境修复；如果企业能够遵守环保规定，项目结束后保证金将予以退还。这一制度有助于约束企业的行为，促使企业积极履行环保责任。污染者负担原则既适用于过程监管阶段，也适用于末端治理阶段。
在管理实践中，绿色供应链管理（ESG）将污染成本纳入企业财务核算，推动供应链绿色转型。企业在绿色供应链管理中，需要考虑到原材料采购、生产过程、产品运输等各个环节的环境影响，将污染成本纳入企业的整体运营成本中，从而实现企业的可持续发展。
协同治理理论强调政府、市场、社会的多元共治，这一理论在新污染物治理中具有重要的应用价值[8]。在执法领域，突破传统的“命令—控制”模式，构建政府主导、企业主体、公众参与的多元共治体系成为必然趋势。政府在新污染物治理中发挥着主导作用，通过制定相关政策法规，引导企业和社会参与治理。企业作为污染的主要产生者，应当承担主体责任，积极采取环保措施，减少新污染物的排放。公众则可以通过监督、举报等方式参与治理，形成全社会共同参与的良好氛围[9]。
在管理实践中，通过跨部门联席会议、区域联防联控协议等工具，解决新污染物跨界流动问题。以川渝两地为例，为解决抗生素跨界流动问题，川渝两地建立联合监测网络，实现了数据共享和信息互通，以便及时发现抗生素污染问题，并采取相应的治理措施[10]。跨部门席会议可以让不同部门之间就新污染物治理问题进行沟通和协调，制定统一的治理策略。区域联防联控协议则可以明确不同地区在新污染物治理中的义务，加强地区政府部门之间的合作，共同应对新污染物的跨界流动挑战。
动态清单制度是新污染物治理的重要法律工具，因此在法治框架内，建立由环境、化学、毒理学专家组成的独立评估委员会至关重要。独立评估委员会专家应具备专业知识和丰富的经验，能够对新污染物的风险进行科学评估。他们通过对新污染物的化学结构、毒性特征、环境行为等多方面的研究，确定新污染物的风险等级，为动态清单的更新提供科学依据。评估委员会应定期更新管控清单，将新发现的高风险新污染物及时纳入清单，同时根据新的研究成果对清单中的污染物进行重新评估和调整。
全生命周期监管要求从生产许可到末端处置的全链条监管。在制度衔接方面，不同环节的法律法规和政策要相互协调，形成完整的监管体系。例如，在生产环节，要严格控制新污染物的生产许可，对生产企业的技术水平、环保措施等进行严格审查；在使用环节，要规范化学品的使用标准和方法，防止因不合理使用导致新污染物的产生和排放；在消费环节，要加强对消费者的环保教育，引导消费者选择环保产品；在末端处置环节，要建立完善的废弃物处置体系，确保新污染物得到安全、有效的处理。
在管理工具上，区块链技术为实现化学品全生命周期溯源提供了有力支持。以浙江省试点的区块链溯源系统为例，该系统对印染行业使用的持久性有机污染物进行全流程追踪。区块链技术具有不可篡改、可追溯等特点，通过将化学品的生产、运输、使用、排放等信息记录在区块链上，监管部门和公众可以随时查询化学品的来源和去向，确保执法证据链完整。一旦发现新污染物污染问题，可以迅速追溯到源头，明确责任主体，采取相应的治理措施。同时，区块链技术还可以促进企业之间的信息共享和合作，推动整个行业的绿色发展。
在制度设计上，差异化税率与环境责任保险强制投保制度是重要的手段。差异化税率根据企业的污染物排放情况和环保表现，对不同企业征收不同税率的环境税。对环保措施得力、新污染物排放少的企业给予较低的税率，对污染严重的企业提高税率，从而激励企业积极采取环保措施，减少新污染物排放。环境责任保险强制投保制度要求企业购买环境责任保险，一旦企业发生环境污染事故，保险公司可以对受害者进行赔偿，同时也可以促使企业加强环境风险管理，降低污染事故的发生概率。这些制度显著提高了企业的环境合规成本，促使企业更加重视环境保护。
在管理实践上，绿色金融政策引导资本流向清洁技术研发。绿色金融政策通过提供低息贷款、财政补贴等方式，鼓励金融机构为清洁技术研发和环保项目提供资金支持。企业在进行清洁生产改造和研发新的环保技术时，可以获得资金上的保障，从而推动实现绿色转型。同时，绿色金融政策还可以吸引更多的社会资本参与新污染物治理，形成多元化的资金投入机制，为新污染物治理提供充足的资金保障。
在法规规范上，强制企业公开排放数据及毒理学报告是保障公众知情权的重要举措。企业必须按照相关法律法规的要求，如实公开其新污染物的排放数据，包括排放种类、排放量、排放浓度等信息。同时，企业还要公开新污染物的毒理学报告，让公众了解新污染物对人体健康和生态环境的潜在危害。对于违反信息公开规定的企业，要给予行政处罚。
在管理工具上，应建立环境数据开放平台，为公众监督与科研分析提供便利。环境数据开放平台应当整合各类环境监测数据，包括新污染物的监测数据。公众可以通过平台查询相关数据，对企业的排放情况进行监督。科研人员可以利用平台上的数据进行深入的科研分析，研究新污染物的迁移规律、环境归宿等，为制定更加有效的治理措施提供科学支撑。
在立法创新上，允许符合条件的环保组织对潜在风险物质的排放者提起预防性环境公益诉讼是一项重要的制度创新。传统的环境诉讼往往是在环境污染已经发生、造成实际损害之后才进行，而预防性环境公益诉讼则是在潜在风险物质可能对生态环境造成损害之前就提起诉讼，要求相关责任主体采取措施消除风险。这一制度创新有助于预防环境污染的发生，从而更有效地保护生态环境。
在执法司法协同上，生态环境部应与检察机关建立信息共享机制，提升诉讼效率。检察机关在环境公益诉讼中发挥着监督和支持的作用，而生态环境部门则拥有专业的环境监测和评估能力。通过建立信息共享机制，检察机关可以及时获取生态环境部门监测获得的新污染物相关数据和信息，了解企业的环境违法行为线索。生态环境部门也可以从检察机关获取法律方面的支持和指导，更好地配合诉讼工作。
在司法制度设计上，针对跨境污染建立跨行政区域环境法庭，推动跨行政区域审判，是解决新污染物跨区域污染问题的重要举措。新污染物的迁移性和扩散性使得其污染范围往往跨越多个行政区域，传统的司法管辖体制难以有效应对。跨行政区域环境法庭的设立可以打破地域限制，集中专业的司法资源对跨区域新污染物排放案件进行审理。
在管理实践上，与区域联防联控协议形成制度合力。通过以上协议明确各地区在新污染物治理中的义务，强化地区之间的合作与监督。各地区通过建立联合监测、联合执法、信息共享等机制，共同应对新污染物的跨区域污染问题。
在新污染物治理过程中，科学不确定性与法律确定性的冲突是一个突出的问题。新污染物的研究尚处于不断发展和完善的阶段，对于其环境风险、毒性机理等方面的认识还存在很多不确定性。然而，法律需要明确的规则来规范行为和保障权益，这就导致两者之间存在矛盾。
在立法回应上，采用“框架法＋授权立法”模式是一种有效的解决途径。框架法为新污染物治理提供了基本的法律框架和原则，明确治理的目标、主体、责任等内容。授权立法则赋予行政部门根据科学进展动态调整管控清单和制定具体实施细则的权力。鉴于国家正在推进生态环境法典编纂，故建议在编纂中对新污染物治理的基本原则和总体要求进行规定，同时授权生态环境部门根据最新的科学研究成果，定期更新优先控制新污染物名录，并制定相应的管控措施。
在管理工具上，建议开发环境DNA监测网络与同位素追踪技术，辅助司法证据固定。环境DNA监测网络可以通过检测环境中的生物DNA，快速发现新污染物对生物群落的影响，为新污染物的风险评估提供科学依据。同位素追踪技术则可以追踪新污染物在环境中的迁移转化路径，确定其来源和归宿，为执法机关提供有力的证据。
责任认定难是新污染物治理中的又一挑战。新污染物的来源广PG电子官方平台入口泛，涉及多个生产环节和众多企业，且其污染具有累积性和隐蔽性，使得责任认定十分困难。
在立法创新上，建议引入“污染者延伸责任”制度，要求企业对产品全生命周期造成的污染负责。这意味着企业不仅要对其生产过程中的污染排放负责，还要对产品在使用、废弃等后续环节产生的污染承担责任。对于生产含微塑料产品的企业，应当要求其在产品设计阶段就考虑微塑料的回收和处理问题，并在产品废弃后承担相应的回收和处置责任。
在管理实践上，应开发供应链碳足迹核算系统与污染溯源技术，提升责任追溯效率。供应链碳足迹核算系统可以对产品从原材料采购到最终消费的整个供应链过程中的碳排放和新污染物排放进行核算，明确各环节的责任主体。污染溯源技术则通过对新污染物的特征分析，追踪其来源，快速确定污染责任方。
新污染物治理的执行成本高昂，包括监测设备购置、技术研发、污染治理和修复等方面的费用，如何分担这些成本是一个重大难题。
在立法设计上，建议构建政府、企业、保险机构共担治理费用的法定机制。政府应当通过加大财政预算投入，支持新污染物治理的基础研究和监测网络建设等公共服务领域。企业作为新污染物的主要生产者，应当承担与其污染排放相关的治理费用，包括缴纳环境税、生态修复保证金等。保险机构应当通过开展环境责任保险业务，分担企业因污染事故造成的赔偿责任。
在管理工具上，应当支持绿色债券与生态基金吸引社会资本参与治理。绿色债券为企业和项目提供了一种新的融资渠道，企业可以通过发行绿色债券筹集资金，用于新污染物治理项目。生态基金则通过整合社会资本，投资于新污染物治理的科研项目、产品研发等领域，这将促进环保产业的发展，有助于形成多元化的治理资金投入机制。
新污染物治理是一项长期而艰巨的任务，需要实现从“损害救济”到“风险预防”的范式转型。通过法律规则与管理工具的协同，构建覆盖“源头防控—过程监管—末端治理—协同推进”的全链条治理体系，是实现这一转型的关键。这不仅回应了国务院提出的建立新污染物协同推进体系的要求，也为新污染物治理制度的有效实施提供了坚实保障。
未来，建议通过生态环境法典编纂，进一步完善新污染物治理规范体系，推进“无废城市”建设与新污染物治理融合，从源头上减少新污染物的产生，充分发挥法律制度的规范约束作用和先进管理工具的支撑作用，为全球新污染物治理提供中国经验。
孙佑海：天津大学法学院教授、天津大学中国绿色发展研究院执行院长、中国法学会环境与资源法学研究会学术委员会主任
[5]张丛林, 郑诗豪, 邹秀萍, 等. 新型污染物风险防范国际实践及其对中国的启示[J]. 中国环境管理, 2020,12(5): 71-78.
[6]孙佑海, 王甜甜. 新污染物环境风险管控“入典”的证立与构想[J]. 湖南师范大学社会科学学报, 2025, 54(1): 13-25.
基金项目：国家社科重大基金项目《新时代预防型环境法治问题研究》阶段性成果（23&ZD163）
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